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发布时间: 2014-10-08   访问量:0   保护视力色:
如何落实普遍建立法律顾问制度

如何落实普遍建立法律顾问制度


江苏序阳律师事务所  孙以林、吴占强


[摘要建设法治中国,最终实现具有中国特色的法治国家,这必然是法治理念认知认同,法律制度日臻完善,执法司法依法进行,法律监督社会齐抓共管的深化内化过程。落实普遍建立法律顾问制度就是其中重要一环,这是实现国家依法治国、依法执政、依法行政的必然要求,也是实现法治社会的重要条件。中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中明确提出普遍建立法律顾问制度,足见普遍建立法律顾问制度的重要性和紧迫性。通过对现有材料的研究和对法律顾问制度实践现状的了解,主要从理念意识上,评价体系建设上、执行监督上着重论述如何落实普遍建立法律顾问制度。

 

[关键词普遍建立法律顾问制度 政府机关 企事业单位 落实

 

法律顾问制度是指是指规范法律顾问的执业资格、从业条件、规定相关方权利义务和法律责任等方面的规范。2013年11月,党的十八三中全会通过了中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定,其中明确要求普遍建立法律顾问制度,这是新时期、新阶段我们国家为推进法治中国建设,实现法治国家、法治社会的重要措施。根据统计[]2012年全国有23500余名律师担任政府部门的法律顾问,其中1300余名律师担任省部级政府部门的法律顾问,8100余名律师担任地市级政府相关部门法律顾问,14000多名律师担任县级政府相关部门法律顾问。据不完全统计,过去三年中,全国律师为各级政府相关部门提供咨询51万余次,出具法律意见书8.7万多份,参与重大项目研究1.6万次,参与重点事件研究1.7万次,参与涉法涉诉信访处置9.5万次,为政府科学决策、依法行政、促进经济发展、加强社会管理、维护社会稳定、推进社会主义法治建设作出了积极贡献。律师及其他法律专业人员在企事业单位担任法律顾问则不计其数,所起到的重要作用毋庸置疑。我国法律顾问制度得到了长足发展,但是我们要清醒的认识到,法律顾问制度建设与党中央的要求、社会客观需要还是有一定的差距,如何落实普遍建立法律顾问制度仍然是政府机关、企事业单位以及每一位公民所关心的问题。

就在前不久,江苏省南京市人民政府下发了关于普遍建立法律顾问制度的意见[]意见提出,在全市范围内到2014年底,全面建立健全各级政府法律顾问制度,组建由执业律师为主的政府法律顾问团,形成市、区、街镇三级政府法律顾问网络体系[]到2015年之前规模以上企业全面建立法律顾问制度,重点企业建立总法律顾问制度[]各地各部门要充分认识法律顾问制度在促进依法行政和加快法治政府、法治社会建设中的重要作用,积极采取措施,借助以执业律师为主体的专业法律团队的力量,以建立政府法律顾问制度为先导,普遍建立法律顾问制度,为加快推进“法治南京”建设提供强有力的法治保障。[]南京市政府下发的“普遍建立法律顾问制度”意见以及在全国范围来说属于先行者,同期省司法厅、省农委联合下发《关于全省农经农业系统普遍建立法律顾问制度的通知》,要求充分发挥律师作用,为农经农业部门提供专业法律服务,提高农经农业系统依法行政水平,防范法律风险,按照该通知精神,江苏省农委与江苏省律协这签订了相关合作协议。这说明了普遍建立法律顾问制度在社会上已引起相当的重视,也是对十八届三中全会关于普遍建立法律顾问制度的践行。

然而,一项制度不能仅仅停留在口头上,流于形式,而贵在落实执行。如何落实执行普遍建立法律顾问制度?笔者认为应当从三方面入手:一、实现普遍建立法律顾问制度的内化;二、及时制定相关评价指标体系和保障机制;三、加强制度落实监督检查和责任追究。下面将从这三面分别展开论述。

一、实现普遍建立法律顾问制度的内化

“内化”的概念最早由法国社会学派的代表人物迪尔凯姆提出,其含义指社会意识向个体意识的转化,亦即社会意识形态的诸要素移植于个体意识之内。“制度内化”,就是在“外见于形”的制度“内化于心”。由于长期计划经济的影响,国家政策影响甚至主导了社会方方面面的事务,法律在相当长的时间内被束之高阁,造成人们对法律观念的淡薄,对法律的作用不够重视,法律顾问制度的推行的难度可想而知。

加强法律顾问制度理念意识,实现制度内化,是抓好律师顾问制度执行落实的基础。缺乏制度理念意识,不仅不能自觉遵守、执行、落实制度,而且会妨碍制度发挥其应有的作用甚至起到反作用我们应当清醒的认识到,社会大众,甚至包括一些机关单位部门,发生问题后想到的是找关系,而不是找法律,信访而不信法的问题一直困扰着我国法律制度的建设。对此我们应当予以高度重视,积极推进制度意识、规则意识的培养与教育,要从小抓起,从教育抓起。政府部门应当起到榜样引导示范的作用,逐渐扭转这一不良倾向。因此,社会各界要大力开展“认知普遍建立法律顾问制度制度、认同遍建立法律顾问制度制度、践行遍建立法律顾问制度制度”宣传活动,进行广泛深入的宣传引导,使社会各界特别是政府、企事业领导干部领会制度精神,熟知制度内容,真正入脑入心,不断增强提高自身制度观念意思法律风险意识,事前风险评估,事中风险控制,事后风险化解等危机处理意识。牢固树立严格按制度办事、重视法律意见参谋作用,养成自觉主动执行落实制度的习惯,把执行落实制度转化为日常工作标准自觉行动。通过既有外在的推动力,又有内在自觉的认知认同,内外联动的方式实现普遍建立法律顾问制度的落实。

二、及时制定相关评价指标体系和保障机制

法律顾问制度自新中国建立以来从无到有,从局部设立的到广泛推行,可以说得到了长足发展。1982年1月1日施行的中华人民共和国律师暂行条例第二条就规定接受国家机关、企业事业单位、社会团体、人民公社的聘请,担任法律顾问是律师的主要业务之一。新律师法也规定了律师可以接受自然人、法人或者其他组织的委托,担任法律顾问。1997年颁发的《企业法律顾问执业资格制度暂行规定》、2004年施行的《国有企业法律顾问管理办法》以及国务院司法部陆续出台了相关规定,为律师及相关专业人员从事法律顾问创造了有利条件。

然而制度再怎么完善系统全面,如果没有一个即科学又具有操作性的评价指标体系和保障机制,任何制度都有可能流于形式成为摆设。因此,制定和实施行之有效的评价指标体系和保障机制成为落实普遍建立法律顾问制度的重要前提。

一方面,在国家机关中建立法治建设指标体系和考核标准,建立科学的法治建设指标体系和考核标准,其出发点和落脚点是发展和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。其特色在于既能对法治建设状况进行客观评价,又能充分发挥人民群众参与、评价、监督法治建设的作用。[]对国家工作人员特别是领导干部业绩政绩考核中增加对法治建设贡献的考核,是其成为奖惩进退的考核项目之一;在企事业单位中,法律顾问制度的建立与否是其单位制度是否完善的评价标准之一,是其取得相关荣誉的条件之一。

另一方面,实现法律顾问作用得到有效积极的发挥同样也需要相应的保障机制,一项制度能否落实,与相应的制障机制包括物质保障、精神支持、程序配套等等能否及时跟上有着密切关系。在政府法律顾保障机制方面,要积极把法律顾问活动工作经费纳入年度财政预算,通过政府基本公共服务外包的方式进行购买,属于非基本公共服务的参照相关收费标准进行适当确定,对表现突出的顾问团队和个人及时进行奖励和荣誉表彰,凸显法律工作的重要意义和作用。对企业法律顾问保障制度方面,要切实保障法律风险控制,合规审查,事后救济等一系列法律活动的经费投入,保障企业法律顾问经费需要。同时,由于企业法律事务往往涉及企业较多部门,事务具有交叉性和复杂性,因此在管理层级上应当给予适当的倾斜,其级别以副总经理为宜,这也有利于其协调整合相关部门力量有针对性的解决问题。

三、加强制度落实监督检查和责任追究

“徒善不足以为政,徒法不足以自行”[],任何制度都要有人的参与,都要发挥人的主观能动性。制度的落实同样需要发挥人的主观能动性,发挥监督检查者的督促作用。如同没有反馈的程序是不完整的无法验证的一样,任何制度的贯彻落实,都必须有强有力的监督检查程序,都要有相对应的反馈渠道,这样才能纠偏和督促。同时,权责清晰,有权即有责,严格责任追究,让违反规定的情况得到曝光,让违反规定的人特别是领导者和直接责任人受到处罚,只有这样,一项制度才是完整的,才是有效用和约束力的。如何监督检查普遍建立法律顾问制度的有效落实是摆在人们面前的一个重要问题,良好的监督检查手段和方法和得当的责任追究制度,对于落实普遍建立法律顾问制度有着重要的作用。

首先,要实现内部监督与外部监督相辅相成,职能监督和群众监督相得益彰,实现有效监督检查。政府机关单位对于建立法律顾问制度和具体落实法律顾问制度首先要自查自纠,要善于发现问题,及时解决问题,同时外部监督特别是司法行政机关要做到主动承担落实普遍建立法律顾问制度的职责,为政府部门和法律专业组织和法律专业人员起到桥梁沟通作用,为普遍建立法律顾问制度排除不必要的干扰,营造一个良好的落实法律顾问制度的气氛。同时,应当积极发动群众监督的作用,把一些政府部门不作为乱作为,不按章处理问题,在缺乏法律顾问法律指导的情况下肆意执法等一系列行为的惩处作为反面来督促相关机关法治理念的养成和法律顾问制度的建设和落实。对于企事业单位、人民团体要积极鼓励有条件的要及时建立和落实法律顾问制度,暂时欠缺条件的,除自身积极创造条件外,政府部门对于一些缺乏资金、专业法律人才的的单位按照相关规定积极予以鼓励和扶持。

其次,对于监督检查发现的问题,要及时作出纠正查处,有权即有责,有责必追究,真正做到令行禁止和即知即改、立行立改。同时也要注重具体的监督方式方法,做到科学、高效、可行,尽量做到不留漏洞,没有后门。

综上,普遍建立法律顾问制度是党和国家践行依法治国方针的具体措施,是实现法治中国,法治政府,法治社会的当然求,对此感到任务艰巨、责任重大。通过制度内心认知认同,评价评价体系建设完善,监督检查各司其职,责任追究严肃适当等方面的努力,让整个社会包括政府部门、企事业单位及其他组织认识到普遍建立法律顾问制度的重要意义和重要作用。不能仅仅让法律专业人员充当救火队员,等到法律风险已经发生造成严重损失的时候让法律专业人员去灭火,而是深刻认识到通过建立法律顾问制度,使得政府部门在科学决策,高效执行过程中有着充分的法律依据,避免不必要的潜在的风险问题。企事业单位,通过建立法律顾问制度,在日常生产经营过程、经济往来过程中,随着法律顾问的参与决策谋划,时刻保证整个经济活动轨迹的合规合法,最大限度的维护企事业单位的合法权益,为企事业单位顺利高效运行提供高效的法律专业服务。通过普遍建立法律顾问制度的引领和政府部门、企事业单位因法律顾问制度设立而受益之间良性互动,实现整个社会法制化、规范化运转,为整个国家法治建设创造出积极的条件。

 


 

参考文献:

[1]李文:《对政府法律顾问制度异议的异议》,《中国律师》,2001年第2期。

[2]欧阳秋:《美国的法律顾问制度及对我们工作的启示》,《吉林省经济管理干部学院学报 》,2002年第3期。

[3]王超莹白颖:《我国法律顾问制度的思考》,《第六届中国律师论坛》,2006年9月。

[4]沈中军:《企业法律顾问制度与公司律师制度的统一》,《法治与社会》,2009年第7期。

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